基层党代会常任制理论与实践的几个误区-岐山党建

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基层党代会常任制理论与实践的几个误区

时间:2015-09-11 09:53　来源:中国党政干部论坛　　作者:郜工农　　点击: 次

　　自1956年9月党的八大决定采取“一项根本的改革”实行“党代会常任制”以来，党代会常任制实践一波三折。党的十六届四中全会、十七大、十八大分别提出实行“党代会代表提案制”“党的代表大会代表任期制”以及“试行乡镇党代会年会制”，以“深化县（市、区）党代会常任制试点”。党代会常任制、党代表任期制、党代表提案制、党代会年会制之间，究竟具有什么样的关联？实践证明，作为党内一项基本政治制度—党的代表大会制度，其组织载体和制度载体的党代会常任制，在保障党的代表大会职能方面无疑具有独特作用。但现实政治生活中，“一项根本的改革”的党代会常任制面临诸多困扰与误区，如不认真研究并加以廓清，在一些地方，党代会常任制有可能失真、跑偏，甚至会重新搁浅。　　
　　思想理论上，出现以党代表任期制混淆或替代党代会常任制的倾向，这必然导致党代会常任制价值定位“降格以求”　　
　　对于党的十七大提出的实行“党代表任期制”，党的十八大提出的“试行乡镇党代会年会制”，思想理论界有种误读，把代表任期制、党代会年会制这两大深化党代会常任制的实质性战略举措，片面理解为以党代表任期制取代党代会常任制。理论的误读，自然导致实践的摇摆与盲从，造成一些地方党代会常任制南辕北辙、舍本求末。一些地方党组织把党代会常任制简单当作“领导意图”而“庸俗化”。　　
　　党代表任期制与党代会年会制是党代会常任制的两大基石。党代表任期制亦称党代表常任制，党代会任期制亦称党代会常任制。所谓党代会常任制，一是要求党代表任期制，即：党代表资格常任，任期与同级党的代表大会一致；二是要求党代会实行年会制，每年至少举行一次。党代会任期制的价值取向是：从制度上保证同级党代会“充分有效”地发挥其在同级党组织中的“最高决策机关”和“最高监督机关”作用，保证党代表能“充分有效”地发挥其联系群众、参与决策和实施监督的作用。因此，党代表任期制只是党代会常任制的一个有机组成部分，其价值定位无法与党代会常任制同日而语。　　
　　党代会常任制的价值定位，决定了其改革是“一项根本的改革”。在党的历史上，中共在党的一大、二大、三大到四大，中央机关基本推行的是党代会年会制；党代会年会制后因战争形势等客观因素被迫搁浅。党的八大提出党代会常任制，并一度在全国2000多个县探索试点，后因政治路线发生偏离而中断；1988年，经中组部同意，在浙江等5省12个县、市、区先后进行党代会常任制试点，但到2002年党的十六大召开前夕，大部分试点改革“无疾而终”。党的十八大提出“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点”。这就明确要求，党代表任期制全方位推进，党代会常任制从县（市、区）向乡镇基层探索推进。　　
　　组织运行上，“党代表提案制”缺乏党内相应的法定权威和机构支撑，与人大议案和政协提案相比，处于“游离状态”　　
　　党的十六届四中全会、十七届四中全会、十八大都明确提出实行“党代会代表提案制。”但党代表“履职不足”、缺乏党内相应的法定权威和机构支撑，内外因素相互作用，造成基层党代表提案制度落实不力、党代表提案积极性逐年减退，这在一些地方比较普遍。　　
　　联接党代表任期制和党代会年会制的党代表提案制，理论上尚有几个问题值得研究。一是党代表提案的法理地位。在现行政治生活中，经人民代表大会或人大常委会议审议后表决通过的人大“议案”，具有法律约束力，起法律监督作用，承办单位必须执行；由政协各专门委员会或参加政协的各党派、人民团体、政协委员会个人或联名递交政协提案委员会审查立案的政协提案，虽不具有法律约束力，但起民主监督作用；党内法规对党代表提案制比较笼统。2008年5月中央颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》规定：党代会召开期间，党代表可以联名向大会提出属于同级党代会职权范围内的提案；党代会闭会期间，党代表可以由个人或者以联名的方式，采用书面形式向同级党委会提出属于同级党代会和党委会职权范围内的提议。条例还规定“党的各级委员会对同级党代表大会代表提出的提案和提议，应当责成有关党组织或者有关部门、单位研究办理并负责答复。”可以看出，党委会负有对党代表提案、提议的受理督办之责，又同时负有提案、提议的落实职能。这种双重责任，有时势必导致党委会成员处于两难境地。提案受理与督办机构不健全或权威不足，导致一些地方党代表提案遇到“玻璃门”现象：党代表提案形式洋洋大观，但无实施路径；或出现“弹簧门”现象：表面上为党代表提案打开方便之门，但一触及实质性操作问题，就自动关闭，无法落实。为此，首先，应增强党代表提案制的法理性。党代表提案，应视作“向党的代表大会提出议案”。凡经党的代表大会或党的代表会议研究通过的代表提案，在党内具有法定的权威和地位，承办单位或部门必须按照党内法定程序加以执行。其次，建立党代会提案专门机构。稳定的机构是保障权利行使的基本前提。造成党代表提案及其作用发挥与人大议案以及人大代表作用发挥的现实分野，一个重要原因是，人民代表大会设有常设机构。有必要建立党代会闭会期间专门机构，以便于受理党代会闭会期间党代表向党代会非向党委递交的提案、提议和建议。应当逐步建立和完善党代表提案的处置程序，特别是要建立通过多种途径对党代表提案及其处置在党内公开并接受监督的制度，逐步形成有中国特色的政党提案处置程序。　　
　　制度安排上，党代会年会制的非规范化、体系化，迫切需要加强顶层设计　　
　　马克思、恩格斯在创建共产主义者同盟时，明确规定，党代表大会既然是党的最高权力机关，就必须实行年会制。因此，党的十八大首次提出“试行乡镇党代会年会制”。当前基层一些地方，党代会年会制困扰重重。　　
　　一是党代会年会的职能定位不准。年会党委工作报告和讨论话题，代表提出的提案、意见及其闭会期间的主要活动（如党代表评议政府部门的工作、视察考察等），大都以经济工作和经济社会发展中的热点问题为主，造成党代会和人代会议题重合，形成“重复建设”。二是党代表在对部分单位，特别是上级单位派出机构进行评议时，由于没有像人大代表评议制度那样的明确规定，被评议单位存在应付甚至抵触现象。有的年会结束后，没有很好地贯彻党代会年会精神，没有对年会上确定的任务和决策作出具体部署，对代表提案提议中反映的社会和群众普遍存在的问题，没有督促办理，降低了党代会年会的公信力。三是党代表年会提案被“过滤”。按照有关条例规定，党代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。但实际上，党代表提案经代表小组、大会主席团后常被“勾兑”，经组合和调味，失去原有风格和注重反映问题的锋芒。　　
　　应进一步从制度上区分党代会年会与人代会之间的关系，党代会年会与五年一次的换届党代会之间的关系，党代会年会与全委会、纪委会之间的关系。这就需要对党代会年会制进行顶层设计，明晰党代会年会、换届党代会、全委会、纪委会、人代会的职权和议题范围，减少交叉和重复，避免资源浪费和相互扯皮。其次，建立党代表质询制度，明确党代表可以针对辖区重大事项和存在的问题向党委全体委员及部门主要负责人进行质询，并要求现场答复，形成党内民主的倒逼机制，切实提高党委决策的科学化、民主化水平。明确党代表的职权范围，设定党代表工作标准化流程，化繁为简，减少党代表工作中的不确定性。改革会议报告审议方式。在坚持党委、纪委每年报告工作制度的基础上，探索就党委贯彻地方党委工作条例、落实党建工作责任制等进行专题报告，探索对会议报告进行论证性审议，提高会议运行质量。　　